2026年4月15日，上海市发展和改革委员会发布《上海市节能减排降碳专项资金管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），面向社会公开征求意见。此次修订旨在为“十五五”时期上海的节能减排降碳工作提供新的制度保障。

与此同时，2026年恰逢“十五五”规划开局之年，也是零碳园区建设从“样板间”向“商品房”大规模复制推广的关键转折点。在这一历史节点上，《管理办法》的出台无疑将对上海零碳园区的规模化发展产生深远影响。

《管理办法》核心内容解析

降碳导向的顶层设计

本轮修订最显著的特点是 “突出降碳导向” 。修订说明明确提出，要锚定2030年前实现“碳达峰”目标，落实国家“十五五”期间由能耗“双控”向碳排放“双控”转变的工作要求，按照各领域降碳贡献谋划重点支持方向、范围和方式。

专项资金主要聚焦节能减排降碳和资源循环利用，重点支持技术革新、外部性较强、社会效益明显的事项，原则上对节能减排降碳及资源综合利用实效给予奖励和补贴，不用于直接安排固定资产投资项目。这一导向与零碳园区“以实效论英雄”的建设理念高度一致——零碳园区的核心在于通过系统性工程实现深度降碳，而非简单的硬件堆砌。

八大领域全覆盖，直接对口零碳园区建设

《管理办法》第四条明确了专项资金的八大支持范围，几乎覆盖了零碳园区建设的全部关键领域：

能源领域节能降碳：重点用于支持传统能源降碳，可再生能源和新能源开发应用以及新型能源体系、新型电力系统建设等。

工业和信息化领域节能降碳：支持技术改造、设备更新和能效提升等。

交通领域节能降碳：支持高耗能交通设施淘汰和新能源替代、新能源交通基础设施建设等。

建筑领域节能降碳：支持高标准节能降碳新建建筑、既有建筑节能降碳改造和运营、绿色施工等。

节能低碳产品推广：支持节能节水、低碳环保、循环再生等产品推广应用。

碳达峰碳中和管理体系和重点场景应用：支持绿色低碳关键技术应用、产品碳足迹和碳达峰碳中和标准等管理体系和平台建设、各类示范建设等。

循环经济发展和资源综合利用：支持废弃物源头减量、精细化回收和资源化利用。

污染减排：协同支持大气污染物减排和水污染减排工作。

零碳园区的建设，从能源侧的“源网荷储”一体化、产业侧的能效提升与工艺优化，到建筑侧的超低能耗改造、循环经济侧的废弃物资源化利用，均可在上述八大领域中找到对应的政策支撑。

两种支持方式：以实效为导向

《管理办法》第六条明确，专项资金主要采用补贴、以奖代补两种支持方式。补贴或以奖代补金额按照事项类别、投资总额、降碳量（或污染物减排量、废弃物综合利用量）以及产生的社会效益等综合测算。

这一机制设计具有两层重要意义。第一，“降碳量”作为测算依据的核心指标，与“双碳”战略目标高度一致，体现了“实绩导向”。第二，“以奖代补”的方式本身蕴含着一种激励机制——园区和企业只有真正实现了降碳实效，才能获得资金奖励。

 “免申即享”与“直达快享”：降低政策门槛

《管理办法》第八条明确要求，实施细则应当按要求推行 “免申即享”和“直达快享” 。这意味着符合条件的园区和企业无需复杂的申报流程即可享受政策红利，极大降低了政策获取的时间和行政成本。对于正在快速推进的零碳园区建设项目而言，资金到达速度直接影响项目进度。这一制度设计体现了上海优化营商环境、服务企业发展的政策温度。

上海零碳园区建设现状与需求

从试点探索到规模化落地

上海零碳园区建设已取得阶段性成果。在国家层面，临港新片区零碳湾成为全国首批52个国家级零碳园区之一，园区规划面积14.3平方公里，已集聚高端装备、新能源汽车、集成电路、民用航空等先进制造产业，2024年工业总产值约580亿元。园区构建了“海上风光＋源网荷储＋节能降碳＋资源循环”的全场景零碳体系，赋能高端装备、集成电路、新能源汽车等重点产业“以绿制绿”，并前瞻布局可控核聚变、新型储能等未来产业。

在市级层面，2025年12月，上海市经信委公布了2025年度零碳企业（园区）名单，其中包括30家零碳工厂、2家零碳园区和4家零碳数据中心。浦东新区累计创建上海市零碳示范单位9家。此外，嘉定氢能港也成功入选“绿色工业园区”。

上海零碳园区建设“双轨并行”格局

从全国范围看，国家发改委已明确“十五五”时期建成100个左右国家级零碳园区的目标。首批52个园区已落地，2026年将是申报第二批园区的关键窗口期。根据行业研判，第二批申报通知预计在2026年二季度至三季度之间发出，从通知到申报截止仅约1.5个月，留给园区实质性筹备的时间相当紧迫。上海需要在这一轮竞争中争取更多国家级名额，配套资金和政策支持至关重要。

零碳园区建设的核心资金需求

零碳园区建设面临的核心挑战之一就是资金问题。零碳园区建设普遍面临初期投入大、回报周期长、风险识别难等问题，亟须系统性的投融资支持。

具体来看，零碳园区的资金需求集中在以下方面：一是能源基础设施投资，包括分布式光伏、储能设施、智能微电网等的建设；二是节能降碳技术改造，包括能效提升、工艺优化、设备更新等；三是数字化能碳管理平台建设；四是循环经济设施建设。这些投资通常具有高初始成本、长回收周期的特征，单一园区或企业难以独立承担。

《管理办法》如何赋能零碳园区发展

资金供给端与需求端的精准对接

《管理办法》提供的八大领域支持，与零碳园区建设的核心资金需求形成了精准对接：

多元资金渠道的协同效应

值得关注的是，上海市节能减排降碳专项资金并非零碳园区唯一的资金来源。从政策组合来看，零碳园区可以综合运用多重资金渠道：

中央预算内投资方面，零碳园区作为“低碳零碳负碳示范项目”，可获得核定总投资额20%的资金支持，污染治理项目支持比例更高达60%-80%。

地方政府专项债券适用于有市场化收益的项目，如标准化厂房、集中供能设施等。

碳减排支持工具方面，2026年1月15日起，央行将节能改造、绿色升级、能源绿色低碳转型等具有直接碳减排效应的项目纳入支持范围，进一步扩大政策覆盖面，央行以低成本资金再贷款为杠杆，叠加金融机构市场化定价，显著降低碳减排项目融资成本，预计可撬动约3.6万亿元社会资本。

上海市节能减排降碳专项资金则作为市级财政资金的有力补充，重点对降碳实效给予奖励和补贴。2026年以来，上海市已陆续下达多批节能减排专项资金，如2026年第四批资金中即安排了可再生能源和新能源项目补贴资金，2026年第五批资金计划下达市节能减排专项资金95126.7415万元，支持方向涵盖汽车报废更新、国四柴油车提前淘汰更新、餐厨废弃油脂制生物柴油等多个领域。

多元资金渠道的协同格局

此外，上海还推出全国首个碳排放配额行政管理服务信托（“碳信托”），纳管单位可将其持有的盈余配额委托给信托公司管理，实现碳资产保值增值。这一创新为园区企业盘活碳资产开辟了新路径，可与专项资金形成协同，进一步拓展零碳园区的资金来源。

“以奖代补”的激励效应

《管理办法》明确将“降碳量”作为补贴和奖励金额测算的核心依据，这一机制设计对零碳园区具有重要的激励效应。

首先，它为园区和企业提供了明确的预期：降碳越多，获得的奖励越多。这促使园区从被动执行政策转向主动追求降碳实效，将“成本约束”转化为“价值增量”。

其次，基于降碳实效的奖励机制，与碳市场的价格信号形成双重激励。2026年全国碳市场持续扩容，生态环境部发布《关于做好2026年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，明确了发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位的相关要求。

2026年3月，全国碳市场活跃度提升，CEA挂牌成交均价约80.64元/吨，碳价位于79元/吨至83元/吨的相对高位。2026年4月复旦碳价指数显示，CEA买入价格预期为77.09元/吨，卖出价格预期为83.50元/吨。园区企业通过降碳获得的专项资金奖励，叠加碳配额履约成本节约和碳资产收益，形成了正向的经济循环。

值得关注的是，碳价在2024年底达98元/吨高点后，2025年受能源价格回落、新能源替代影响下行，2026年以来依托电力履约需求、钢铁/水泥/铝冶炼行业碳市场扩围落地、配额结转政策支撑企稳。这一趋势说明碳市场机制正在逐步成熟，为零碳园区的碳资产价值发现提供了市场化基础。

面临的挑战与对策建议

实施细则的期待

《管理办法》作为纲领性文件，明确要求各行业管理部门“分别制定实施细则并组织实施”，实施细则应明确具体支持范围、认定条件、支持方式和标准、申报要求等内容。

对于零碳园区而言，目前最迫切的需求是实施细则能够精准覆盖零碳园区的特殊需求。具体包括：

系统性降碳的计量方法：零碳园区的降碳成效是系统性工程的综合结果，如何科学计量“降碳量”作为奖励依据，是实施细则需要解决的技术性问题。

零碳园区整体申报机制：零碳园区涉及能源、工业、建筑、交通等多个领域，是跨领域的系统工程，实施细则是否需要为零碳园区设立“一揽子”申报通道，值得关注。根据相关政策要求，零碳园区相关项目需先纳入地方重大项目库，再提交专项资金申报材料，未入库项目会直接驳回，建议园区提前对接当地发改委完成入库。

梯度奖励标准：建议根据零碳园区的不同建设阶段（创建级、基础级、国家级等）设置差异化的奖励标准，形成阶梯式激励。

“免申即享”的落地路径：如何将“免申即享”原则具体化、可操作化，让园区和企业真正享受到便捷服务。

碳市场与碳普惠的政策协同

上海正在全面推进碳市场深化改革。《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026-2030年）》明确，自2026年起，石化化工等高载能行业、数据中心的纳管门槛降至年排放1万吨二氧化碳当量；到2027年，配额有偿发放比例控制在8%以内。与此同时，上海碳普惠体系也在加速完善，2026年1月发布碳普惠方法学、减排项目、减排场景等相关管理指南，推动碳普惠可持续运行。

零碳园区应当充分利用碳市场与专项资金的双重激励：一方面，园区内控排企业通过节能降碳实现碳配额结余，可在碳市场中交易获利；另一方面，园区整体降碳成效可获得专项资金的奖励。碳普惠机制还可为园区内中小型减排行为提供额外的价值变现渠道，形成“大企业靠碳市场、小企业靠碳普惠、园区整体靠专项资金”的多层次激励体系。

商业模式创新与社会资本引入

专项资金重在“奖补”，无法覆盖零碳园区建设的全部投资。要实现零碳园区的规模化复制，还需要在商业模式创新上持续发力。

实践中可探索“基金+园区”的模式，由政府引导基金联合金融机构及产业资本共同设立产业基金，通过“股权投资+项目建设”模式，整合社会力量参与园区开发。推广“能源即服务”模式，引入专业能源服务商为入园企业提供涵盖投资、建设与运维的一体化方案。

金融机构还可开发与碳资产挂钩的融资产品，推出“碳资产质押贷款”，将贷款利率与企业单位产值碳排放的下降率动态绑定，形成正向激励。同时，随着上海碳信托的推出，园区企业可将盈余碳配额通过信托实现集中委托、科学投放，进一步盘活碳资产。

中小企业的参与门槛

零碳园区的参与主体不仅包括龙头企业，还有大量的中小企业。但中小企业资金实力薄弱，难以承担零碳改造的高成本。

《管理办法》设立的补贴和以奖代补机制，可以在一定程度上降低中小企业参与零碳园区建设的门槛。建议实施细则进一步考虑：对由园区管委会或运营方统一建设的能碳运营平台等共享设施，给予专项资金支持，通过降低中小企业自建系统的高昂成本，扩大零碳园区的参与面。

从“样板间”到“商品房”的政策支撑

2026年是“十五五”开局之年，正是零碳园区从“样板间”向“商品房”大规模复制推广的关键转折点。在这一历史节点，《上海市节能减排降碳专项资金管理办法（征求意见稿）》的出台，为零碳园区的规模化发展提供了重要的资金制度保障。

零碳园区正迎来“政策红利、市场机遇、盈利闭环”三重叠加的黄金窗口期。展望未来，随着实施细则的逐步落地，专项资金与零碳园区建设的对接将更加精准和高效。对于上海而言，一方面应充分发挥临港新片区零碳湾的国家级示范引领作用，将其“海上风光+源网荷储+节能降碳+资源循环”的全场景零碳体系建设经验向全市推广；另一方面应利用专项资金的政策杠杆效应，结合碳减排支持工具预计撬动的3.6万亿元社会资本，激发更多存量园区主动创建市级零碳园区，形成“国家级引领、市级梯次培育”的零碳园区发展格局。

在中国式现代化的进程中，上海正以碳市场建设为牵引，将碳市场打造成为具有国际影响力的碳交易、碳金融、碳定价和碳创新中心。《管理办法》的出台，将与上海碳市场全面深化改革行动方案、碳普惠管理体系等形成政策合力，为上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市、率先实现碳达峰碳中和目标提供坚实的资金保障。